TDRI เผยงานวิจัย การมีองค์กรต้านคอร์รัปชั่นไม่ใช่สิ่งการันตีว่าการทุจริตจะลดลง แนะปรับปรุง ปปช.เปิดโอกาสให้ภาคประชาชนและสื่อมีส่วนร่วม

มองต่างประเทศ ถอดบทเรียนองค์กรถอนพิษคอร์รัปชั่น

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

แม้ประเทศไทยจะมีองค์กรต้านคอร์รัปชั่นจำนวนมาก แต่การคอร์รัปชั่นซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศยังคงทวีความซับซ้อนและรุนแรงมากขึ้น เมื่อการสร้างประชาธิปไตยและการต้านคอร์รัปชั่นไม่ถูกผลักดันให้เป็นวาระเดียวกัน ทั้งที่มีประเด็นร่วมกันคือ ต้องการทำลายการผูกขาดทางเศรษฐกิจ การเมือง และข้อมูลข่าวสาร เพื่อสร้างสังคมที่ตรวจสอบได้และมีความโปร่งใส บ่อยครั้งจึงเห็นการเรียกร้องประชาธิปไตยที่ละเลยการต่อสู้เรื่องคอร์รัปชั่น  และการต่อสู้เรื่องคอร์รัปชั่นที่ละเลยการเคารพและรักษากฎเกณฑ์ของระบอบประชาธิปไตย

              ดังนั้น ประเทศที่มีเพียงองค์กรต้านคอร์รัปชั่นจึงไม่ใช่สิ่งการันตีว่าการทุจริตจะลดลงเสมอไป จากงานศึกษาบทเรียนของต่างประเทศ โดย ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ ชี้ให้เห็นว่าปัจจัยที่ทำให้กลไกการต้านคอร์รัปชั่นทำงานสำเร็จ ต้องเกิดจากการผนวกโครงสร้างและระบบการเมืองที่เหมาะสมควบคู่ไปกับการออกแบบสถาบันการตรวจสอบที่ดีให้มีอำนาจครอบคลุมและเป็นอิสระ พร้อมทั้งการเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนและสื่อมีส่วนร่วมในการลดปัญหาคอร์รัปชั่น ซึ่งปัจจัยเหล่านี้อาจเป็นสิ่งที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือ ป.ป.ช. สามารถเรียนรู้ได้ 

              ตัวอย่างหนึ่งของแนวปฏิบัติที่ดี คือ การต่อต้านคอร์รัปชั่นของประเทศอุรุกวัย เกิดจากการมีโครงสร้างและระบบการเมืองที่ไม่เอื้อต่อการทุจริต หลังการสิ้นสุดลงของระบอบเผด็จการ ส่งผลให้เกิดการแข่งขันในระบอบการเมืองและเปลี่ยนโครงสร้างการเมืองแบบอุปถัมภ์ไปสู่การเมืองเชิงนโยบาย พรรคการเมืองมีเสถียรภาพ จนนำไปสู่การผลักดันกฎหมายการต้านคอร์รัปชั่น โดยมีเพียงคณะกรรมการด้านความโปร่งใส ทำหน้าที่หลักในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสำคัญของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการบริหารราชการแผ่นดินให้กับสาธารณชน กล่าวคือ แม้จะไม่มีอำนาจในการสอบสวนหรือดำเนินคดี แต่มีบทบาทในการเปิดโปงการคอร์รัปชั่นและเปิดโอกาสให้ประชาชนมีเสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูล ซึ่งสะท้อนให้เห็นการสร้างระบบการปกครองที่เปิดเผยและโปร่งใสในการบริหารงานประเทศ 

              ขณะที่ เคพีเค (KPK) หรือ องค์กรต้านคอร์รัปชั่นของประเทศอินโดนีเซีย ที่เกิดจากการเข้าสู่ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย กอปรกับการสนับสนุนของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ ไอเอ็มเอ็ฟ (IMF) ให้อินโดนีเซียปลอดคอร์รัปชั่นพร้อมกับมีธรรมาภิบาลที่เข้มแข็ง ปัจจัยที่ทำให้ เคพีเค ประสบความสำเร็จนั้นมาจากการออกแบบองค์กรให้มีอำนาจครอบคลุมที่สามารถดำเนินคดีและตัดสินคดีได้ด้วยตนเอง รวมถึงให้มีความเป็นอิสระ ซึ่งคณะกรรมการถูกถ่วงดุลโดยฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติที่ยึดโยงกับภาคประชาชน ระบบการบริหารงานมีความยืดหยุ่นไม่ยึดระเบียบราชการทำให้สามารถดึงดูดบุคลากรที่มีศักยภาพและมีความหลากหลายในวิชาชีพ เช่น เจ้าหน้าที่ตำรวจ พนักงานกระทรวงการคลัง อัยการ เข้ามามีส่วนร่วมและมีอำนาจสอบสวนโดยเฉพาะในคดีที่เกี่ยวข้องกับความไม่โปร่งใสของนักการเมือง ข้าราชการระดับสูง รัฐมนตรี ซึ่งมักสร้างผลสะเทือนทางสังคมได้มากกว่าคดีเล็ก ขณะเดียวกันก็ออกแบบกลไกในการตรวจสอบตนเองด้วยเช่นกัน เพื่อให้หน่วยงานมีความโปร่งใสและรับผิดชอบต่อสาธารณะ ดังนั้น ภาพลักษณ์ของ เคพีเค ในสายตาประชาชนจึงมีความเป็นกลางและมีผลงานเป็นที่ประจักษ์เสมอมา

              เช่นเดียวกับความสำเร็จขององค์กรต้านคอร์รัปชั่นของประเทศเกาหลีใต้ หรือ เอซีอาร์ซี (ACRC) เกิดจากความเข้มแข็งและการตื่นตัวของภาคประชาสังคมที่ผลักดันเรียกร้องให้เกิดกฎหมายและมาตรการความโปร่งใส รวมถึงผนวกการต่อสู้เรื่องคอร์รัปชั่นเข้ากับการสร้างประชาธิปไตยโดยที่ภาคประชาชนและสื่อมีบทบาทในการปฏิรูปมากกว่าพรรคการเมืองหรือรัฐบาล เอซีอาร์ซี มีหน้าที่และบทบาทหลักในการเสนอแนะมาตรการป้องกันคอร์รัปชั่นแก่ภาครัฐและรายงานข้อมูลต่อสาธารณชน โดยทำงานร่วมกับหน่วยงานภาครัฐ ภาคธุรกิจ สื่อ และเอ็นจีโอ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานให้มากขึ้น

              แต่อย่างไรก็ตาม ภายใต้ความสำเร็จของเกาหลีใต้ เอซีอาร์ซี ยังต้องเผชิญกับข้อจำกัดในการออกแบบองค์กรอยู่เช่นกัน เนื่องจากองค์กรขึ้นตรงต่อประธานาธิบดี ทำให้ขาดความอิสระในการดำเนินงาน อำนาจในการสืบสวนและขอบเขตการตรวจสอบครอบคลุมแค่ในส่วนของภาครัฐเท่านั้น ด้วยเหตุนี้จึงถูกมองว่าเป็นเครื่องมือทางการเมือง

              กล่าวโดยสรุปคือ ปัจจัยหลักที่ทำให้องค์กรต้านคอร์รัปชั่นของต่างประเทศประสบความสำเร็จสูงมาจากการกำหนดให้ประชาธิปไตยและคอร์รัปชั่นเป็นฉันทามติเดียวกัน พลังในการต่อสู้ของภาคประชาชนจึงมีความเข้มแข็ง รวมถึงมีการออกแบบสถาบันตรวจสอบที่ดี ให้มีอำนาจและอิสระอย่างแท้จริง โดยปราศจากการแทรกแซงของฝ่ายการเมือง ตลอดจนเปิดเผยข้อมูลแก่สาธารณะจนทำให้ได้รับความไว้วางใจและการสนับสนุนจากทุกภาคส่วน

              ในทางตรงกันข้ามปัจจัยข้างต้นกลับเป็นจุดอ่อนของ ป.ป.ช. ที่ต้องเผชิญ เนื่องด้วย ขาดการสนับสนุนจากภาคประชาชนและสื่อที่จะเป็นพลังสำคัญในการผลักดันให้การต้านคอร์รัปชั่นสำเร็จมากขึ้น รวมถึงการออกแบบสถาบันตรวจสอบยังขาดอำนาจและความเป็นอิสระในทุกมิติ ด้วยเหตุนี้ การดำเนินงานของ ป.ป.ช. ในเส้นทางการต้านคอร์รัปชั่นจึงถูกจับตามองและถูกตั้งข้อสงสัยต่อบทบาทและหน้าที่อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

              ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ แสดงความคิดเห็นต่อบทบาทหน้าที่ของ ป.ป.ช. ในงานเสวนาสาธารณะ โมเดลใหม่การพัฒนาเศรษฐกิจไทยที่จัดขึ้นที่ทีดีอาร์ไอ เมื่อเร็วๆนี้ว่า “ลำพังการมีเพียงองค์กรต้านคอร์รัปชั่นไม่เป็นปัจจัยที่เพียงพอในการต่อสู้กับการทุจริต หากแต่ต้องอาศัยการออกแบบสถาบันที่ดีตั้งแต่ต้นให้มีอำนาจครอบคลุม เป็นกลาง พร้อมทั้งการแสดงบทบาทของสื่อและภาคประชาชนในเชิงรุก รวมถึงต้องอาศัยการปฏิรูประบบราชการ รัฐสภา กฎหมาย และกระบวนการยุติธรรมควบคู่กันไปด้วย แต่ที่ผ่านมา โจทย์ของการต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยและคอร์รัปชั่นของประเทศไทยไม่ดำเนินไปด้วยกัน การต่อสู้เรื่องคอร์รัปชั่นถูกทำให้กลายเป็นประเด็นทางการเมือง จึงขาดแรงสนับสนุนจากภาคประชาชนทุกกลุ่มทุกฝ่ายอย่างเห็นพ้องต้องกัน เป็นเหตุให้ ป.ป.ช. ไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ”

              ฉะนั้น จึงไม่มีองค์กรต้านคอร์รัปชั่นใดที่สมบูรณ์จนสามารถลอกเลียนแบบเพื่อนำไปใช้กับองค์กรในอีกประเทศหนึ่งได้ แต่ละสถาบันมีเงื่อนไขและรูปแบบต่างกันไปตามบริบทของสังคมนั้นๆ แต่อาจมีบทเรียนจากต่างประเทศบางประการที่ ป.ป.ช. สามารถนำมาปรับใช้ได้คือ บทเรียนเชิงสถาบัน โดยออกแบบองค์กรให้มีอำนาจครอบคลุม มีความเป็นอิสระ โปร่งใส รวมถึงเผยแพร่ข้อมูล และที่สำคัญที่สุดคือต้องทำหน้าที่อย่างเป็นกลางตรวจสอบทุกสถาบันทุกองค์กรที่เกี่ยวข้องกับการใช้งบประมาณและอำนาจสาธารณะอย่างเท่าเทียมกัน เพื่อสร้างความน่าเชื่อถือให้กับ ป.ป.ช.ในระยะยาว

              และเหนืออื่นใดคือสร้างความเข้าใจให้สังคมตระหนักว่าการต่อสู้เรื่องประชาธิปไตยกับการต่อสู้แก้ไขปัญหาปัญหาคอร์รัปชั่นนั้นเป็นเรื่องที่ต้องทำควบคู่กันไป ด้วยการทำให้การใช้อำนาจมีความโปร่งใสตรวจสอบได้